肖河中國社科院世界經濟與政汽車借款治研究所學者
  歷經七十年風雨之後,美國國安會似乎終於找到了有巢氏房屋適合它的較為穩定的角色,那就是化身美國政府內部的‘旋轉門’。
  誕生於1947年的國安會不是美國總統杜魯門所想要的。每當美國第一任國防部長福萊斯特遞交關於美國國家安全政策的建議時,前者總是冷淡地提醒國防部長應當安心於制訂統一軍事預算的“本職工作”, 而不是來插手不應置喙的外交政策。在整個杜魯門總統任期中,國安會不過是一個上傳下達機制。它建築設計的兩任首腦索爾斯和賴伊都是政治上沒什麼分量的人物,它的下屬人員同時是國務院或者國防部的成員。總而言之,初生的國安會從組織的角度來看並沒有自身的生命。作為最忠實的掮客,它沒有絲毫自身的意志。
  在杜魯門看來,內閣各部長各司其職,然後由總統在互相衝突的訴求中進行取捨、確保一致,就是完美的運作方式。同時考慮到總統可以征求任何人的意見關鍵字,無論是從提供咨詢還是協調政策的角度來說,國安會都是並不必需的存在。不過,本身就是政治博弈結果的“國安會”因為實在沒有什麼危害而生存了下來,而不像協調產業與軍事政策的“國家安全資源委員會”那樣走上存在不足五年即被撤銷的道路。
  杜魯門之裝潢後任艾森豪威爾是“軍種統一”的親歷者,同時和馬歇爾一樣是典型的陸軍指揮體系的信奉者。艾森豪威爾確信完美的決策程序就是各個機構按照層級順序逐層做出建議,然後由內閣部長們最後呈交總統做出決定,越級上報等超常規的行為即使無害也是毫無必要。艾森豪威爾把國家安全委員會打造得更加正規,設立了國家安全事務助理和各級的政策審查委員會,但是靈魂卻與杜魯門版無異。一個更加正式的沒有獨立生命的國安會機制就是把所有的行政部門籠罩在同一張官僚程序的大網下,一切事務按部就班。總統甚至把審查各部門政府是否與白宮一致的權力都予以下放,而這更加導致了行政部門中陸軍氣質的循規蹈矩代替了海軍氣質的桀驁不馴。
  艾氏國安會體制既不符合肯尼迪,也不符合其周圍“出類拔萃之輩”的口味。由於肯尼迪政府內部高級成員之間彼此頗為融洽的關係,正式的國安會機制顯得刻板而低效。肯尼迪讓出身“東北權勢集團”的麥喬治·邦迪擔任這一本不顯赫的職務,又組織了一批能人補充國安會的班子。他們更多扮演的是顧問和總統政策捍衛者的角色,而不是彙集政策意見與監督政策執行,這是因為實際上政策的上傳下達也並不依賴國安會機制。中途繼承肯尼迪的約翰遜更是將這一風格推向極致,他喜歡召集少數與其觀點一致的人員秘密制訂政策,從而不用在正式的機制中遭遇反對觀點。在這十年中,國家安全助理的職務雖然變得異常顯赫,但是國安會機制卻已然支離破碎。
  民主黨政府因為越南戰爭黯然下臺,尼克鬆從中吸取的教訓卻是要採取更多的辦法約束不服從白宮政策的各部門官員,他發現國家安全助理由於沒有任何統轄的部門,因此對於白宮更加“忠誠”。尼克鬆極其信任他的國家安全助理基辛格,設立了大量的部際政策協調委員會和政策審查委員會,並且將國安會的班子擴展到了50人。然而國家安全助理權力的提高、國安會下屬委員會同時握有政策制定和審查的權力卻並不能簡單地等同於國安會機制的增強。尼克鬆政府為了削弱國務院和國防部,故意任命了羅傑斯和萊爾德兩位並不與職務的重要性相稱的部長,在重要決策中盡可能地將他們排除出去,這使得國安會的頂層設計——各行政部門首長組成的“首席委員會”無法發揮統率全體美國對外部門的作用。
  這種做法恰恰暴露了尼克鬆政府的脆弱而非強大。這種繞過國務院和國防部的做法儘管使得決策時顯得更加容易和順暢,但是其本質上是一種逃避。實際上,總統為了推行其政策,完全不需採取這種非常規方式。例如杜魯門在推行支持以色列建國的政策時,幾乎遭到了來自軍方和國務院的集體反對,但是這些反對遭到了直截了當的否決。最終,錶面上掌握著外交政策制定和執行大權的基辛格仍然面臨著國務院的消極對抗,而國家安全助理這一職務本身吸引力依然不及國務卿,基辛格本人在福特時代也最終選擇了擔任後者。
  在短暫的尼克鬆時期之後,國安會又成為了高級內閣成員就外交政策互相傾軋的舞臺。在福特時代國務卿基辛格最終被擠到一邊,而卡特時代的布熱津斯基儘管戰勝了國務卿萬斯,但是卻讓卡特政府付出了巨大的代價。國家安全助理和總統在伊朗人質事件中的誤判最終葬送了本就缺少“合法性”的“強勢國家安全助理體制”。在里根時代,由於總統本人對大部分外交事務不感興趣,國安會體制瀕臨解體,先後總共有六任國家安全助理來管理權勢大不如前的國安會班子。由於沒有總統的支持,在“伊朗門”事件中國家安全助理的私自行動只剩下鬼鬼祟祟的形式,毫無基辛格時期大權獨攬的氣勢。
  在里根後期,終於開始回覆到國務卿、國防部長和國家安全事務助理作為重要政策參與者和諧相處的局面。老布什則在大幅度擴大國安會僚屬的同時,將國安會的職責專註到規劃而非執行外交政策上來。從此,國家安全助理們一方面往往謹言慎行、居中協調,不再是制定和執行政策的主角;另一方面,又繼承了邦迪之後的傳統擔當著為白宮政策辯護的任務。國家安全助理及其僚屬與政府其他成員的關係變得更加穩定:國家安全助理是“重要”但“仍有上升空間”的職務,國家安全助理僚屬則成為通向國務院和國防部相似職務的修煉場和平臺。
  正因為作為副產品而誕生,國安會本身組織形式的變動程度遠遠超過了作為總體的美國政府和其大部分組成部門。美國國家安全委員會既沒有改變美國總統“一人決策”的本質,也不能剝奪其他部門的“法定權力”,更不涉及美國軍事政策服務於外交政策的基本理念。因此,美國國安會才能隨著總統的個人特點而顯得“千人千面”。事實上,我們也很難發現國安會組織形式與美國國家安全政策質量之間的聯繫。
  正如杜魯門所言,“理想的國安會”的職能完全是對總統的重覆,而即使沒有國安會,總統也擁有足夠的能力來獲得其能提供的服務:無論是聽取不同的政策意見,還是在脫離單獨部門利益的基礎上進行長期政策規劃。實際上,策划了國家安全會本身的《艾伯斯塔特報告》就是出自政府之外並被吸納。
  然而,透過其錶面的“職能與作用”,國安會存在和變遷的邏輯也並非無跡可尋。在幾番波折中,國安會僚屬的人員和層級也不斷增加。國安會的主管、高級主管,甚至國家安全顧問職務本身似乎在國務院、國防部的序列之外額外增加了螺旋上升的階梯。同時國安會更加靈活的任命方式又使得能將來自各個領域的人員更輕鬆地納入到政府中來,“NSC履歷”本身就成為了進一步遷轉的依據。
  也許歷經七十年風雨之後,美國國安會似乎終於找到了適合它的較為穩定的角色,那就是化身美國政府內部的“旋轉門”。
  (原標題:美國國安會的組織變遷)
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